2021年7月16日，全国碳排放权交易市场（以下简称全国碳市场）正式启动上线交易后，碳市场相关人士一直在期盼和呼吁国家核证自愿减排量（CCER）市场重启，但当前尚未看到CCER市场重启的实质性动作。
笔者以为，原因涉及两个方面，一是全国碳市场仍在摸索中，刚起步被曝数据作假，整套机制需要重新构建完善，主管部门需要投入大量人力物力，这也是全国碳市场目前只覆盖发电行业未能按市场预期扩容的原因；二是CCER的项目审核和制度构建还需要花费大量精力去完善，暂不满足重启条件。
CCER市场有交易基础
(资料图)
CCER是后清洁发展机制（CDM）时代的产物。在《联合国气候变化框架公约》缔约国签订的《京都议定书》设置了3种碳交易机制，其中一种叫CDM。《京都议定书》为签约的发达国家设定了温室气体减排目标，在CDM机制下发达国家可以在发展中国家开发减少温室气体排放的项目，并用该项目产生的减排量来履行减排义务。当然，CDM机制从项目注册到最后减排量签发流程非常复杂，最后联合国气候变化框架公约组织执行理事会（EB）签发的经核证的减排（CERs）是一种可用作交易和履约的碳资产。
2012年《京都议定书》到期后，CDM机制无法延续。为继续鼓励开发自愿减排项目，国家发展改革委于2012年6月13日发布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，启动CCER市场。
CCER市场启动后，由于缺乏有法定强制减排义务的购买者，随着CCER项目的不断增多，CCER市场出现了供远大于需的问题。为此，国家发展改革委于2017年3月14日发布公告，以温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题为由，暂缓受理温室气体自愿减排交易备案申请。
2021年2月1日起施行的《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称《办法》）明确，对温室气体重点排放单位实施强制碳排放配额制度，当碳排放量超过政府所分配的额度时，这些企业需要在碳市场上购买等量的配额进行履约。《办法》第二十九条明确，“重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵销碳排放配额的清缴，抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。”
全国碳市场正式启动后，市场上出现了对CCER有购买需求的强制减排义务者，使CCER价格大幅上涨，重启CCER市场有了交易基础。
解决两个关键问题
虽然CCER市场前景广阔，但CCER市场重启前需要解决两个关键问题，项目的额外性和数据的真实性。
《办法》将国家核证自愿减排量（CCER）定义为“对我国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行量化核证，并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量。”
根据相关资料显示，2013～2017年国家发展改革委公示的CCER审定项目共2871个，备案项目861个，减排量签发项目254个（共5000多万吨）。在254个已签发项目中，光伏项目48个，风电项目91个，水电项目32个；在861个备案项目中，光伏项目159个，风电项目328个，水电项目83个。
可见，无论是签发项目还是备案项目，可再生能源项目的占比均接近七成。但这些可再生能源项目真的符合CCER的开发标准吗？或者说，今后可再生能源项目是否还能开发CCER？
跟CDM项目要满足额外性标准一样，《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》中，对CCER项目提出了明确的额外性要求。要认定某种项目活动所产生的减排量相对于基准线是额外的，就要求这种项目活动在没有外来的支持下，存在如财务、技术、融资、风险和人才方面的竞争劣势或障碍因素，靠自身条件难以实现，因而这一项目的减排量在没有CCER时难以产生。反之，如果某项目活动在没有CCER的情况下能够正常商业运行，那么它自己就成为基准线的组成部分，相对这一基准线无减排量可言，也就无减排量的额外性可言。
从上述分析来看，虽然可再生能源发电项目相比于其替代的化石能源发电来说，确实可以减少碳排放，但在无CCER机制支持的情况下，可再生能源发电项目根本不缺乏投资者，可见绝大多数的可再生能源发电项目不符合CCER的额外性标准。对当前可再生能源发电项目来说，集中式光伏发电项目和陆上风电项目已能实现平价上网，水电更是比煤电有充足的价格优势，不需要额外的资金支持；对历史项目和生物质发电项目而言，有可再生能源电价补贴，相关项目在无CCER支持下仍有大量投资者踊跃竞争；此外，消费电量中非水可再生能源配额制、绿色电力证书以及新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制等政策都对鼓励可再生能源发电项目发展起到了作用。笔者以为，CCER市场重启时将目前常规的可再生能源项目排除在外更符合实际，可以参考澳大利亚针对可再生能源另行建立一套机制。
在单纯自愿减排市场时，放松项目的额外性标准要求仍可以起到促进减排项目开发的作用；在CCER可以用作抵消碳排放配额清缴时，如果CCER是相关主体本身就已经会实施的减排行为所产生的，用此来抵消法定的强制配额，其作用是弱化碳排放配额制度的约束，反而产生更多的碳排放。
可见，在国家发展改革委主管CCER项目时，相关评审标准可能比较宽松，因此在CCER市场重启时需要重新对之前注册的项目进行额外性评估，以确保CCER市场开发真正起到减少温室气体排放的目的。随着越来越多的行业纳入强制碳减排，在额外性标准的约束下，可开发的CCER项目也会越来越少；如果没有充足的量，构建CCER市场的经济性和必要性值得再探讨。
此外，数据的真实性也是对CCER市场的考验。在全国碳市场启动后，碳数据造假问题对碳市场的声誉和发展造成了不利影响。企业碳排放数据质量是全国碳排放管理以及碳市场健康发展的重要基础，是维护市场信用信心和国家政策公信力的底线和生命线。
就发电行业而言，为提高相关碳排放数据的真实性，生态环境部开展了大量工作，最近更新了《企业温室气体排放核算与报告指南 发电设施》《企业温室气体排放核查技术指南 发电设施》。在碳排放权市场中CCER可用于抵消碳排放配额，因此CCER数据需要满足同等质量要求。由于CCER涉及的项目类型较多，为达到严格质量标准，相关方法学和配套制度均需要重新制定。与此同时，如何选取和管理项目审定、减排量核定中介机构也是一项艰巨的任务。
为保证全国碳市场行稳致远，必须重视CCER项目额外性及数据真实性两大问题，稳健推进CCER市场建设。
（作者系浙江省法学会环境资源法研究会副会长、浙江京衡律师事务所高级合伙人）
